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理性看待国土监察“职能升格”


2006-12-06 09:30:51　 南方网　石敬涛



　　这几天上海大木桥路123号的上海市人事局一片忙碌。他们正准备迁出这栋四层高的砖红小楼。这里即将迎来新的主人——国家土地督察上海局。国家土地督察上海局四人筹备小组已悄然成立，据悉，上海局督察范围不止上海一地，还涵盖了浙江、福建两省及宁波市、厦门市两个计划单列市。（12月5日《21世纪经济报道》）

　　笔者作为一名国土资源系统的干部，对部门执法难敌地方政府以牺牲土地资源为代价的发展冲动的这种困境，感触颇深。近年来，全国土地违法反弹现象比较严重，执法形势相当严峻。据来自国土资源部的统计显示，2004年9月以来，一些城市的违法用地少的占60%左右，多的占90%以上。而比这一组严峻数字更让人感到揪心的是，土地违法，地方政府竟然是“操刀手”。据统计，地方政府违法占地案件占总违法案件数的20%左右，但涉及的土地面积占总违法面积的80%.凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。

　　所以，一个无奈的现状是，即使是我们实施了“世界上最严格的土地管理制度”，但是由于地方政府难以遏止的发展冲动，土法违法近年来依然不可避免地陷入监察困境。也正是在这一背景之下，今年7月，国务院决定建立国家土地督察制度。包括上海局在内，全国将有9个国家土地督察局。国土监察的这次“职能升格”，无疑是力图突围这一困境的一种努力与尝试。

　　在这样一个背景和时代语境之下，虽然国家土地监察的成立，是在低调进行，但是作为一项制度的创新，以及当前国土资源管理的严峻形势，国家土地督察上海局的筹备工作，已经不可避免地引起公众的注意，也在情理之中。这种注意，无非有两点。一种是期待。毕竟“职能升格”意味着力度加大，百姓期待这种“职能升格”能直接扭转土地违法乱象。其次是担忧，或者说观望。客观地说，笔者的后一种心情更重一些。除了国土监察，环保、城市规划等，也都将实行这种国家总监察制度。此举虽然有望破解土地、环保、城市规划等执法体制诸多不顺的难题。但是，单纯靠“职能升格”也许并不是一副包治百病的灵丹妙药。

　　中国著名的历史学家钱穆在分析中国历史时指出，中国政治制度演绎的传统是，一个制度出了毛病，再定一个制度来防止它。相沿日久，一天天地繁密化。于是有些变成了病上加病。越来越繁密的制度积累，往往造成前后矛盾。这样，制度越繁密越容易生歧义，越容易出漏洞，越容易失去效率。这就是所谓的“钱穆制度陷阱”。笔者认为，土地国家总监察及环保、城市规划等在当前正在实施的“监察风暴”，已经在无形中走在这个陷阱的边缘。土地和环保执法监察出了毛病，遇到了困难，于是就出台了现在的所谓“国家土地督察制度”及环保组建n个地方环保派出机构，定一个新制度来防止和弥补原来的制度。

　　笔者认为，土地执法监察的“无力”，其根子还在于政府考核管理取向过于依赖GDP以及由此主导的粗放式、非理性的经济发展模式上。要想从根本上彻底把地方政府或者说是“对土地违法行为的发生起决定性作用的领导干部”，从主导土地违法的序列里退出，要需要彻底改变的，是当前某一届地方政府GDP又增长了多少百分点以及GDP少于多少个百分点都拿不出手、又招商引资多少、上了多少项目、建了多少开发区为“主题词”的政绩考核观，真正把科学发展观落到实处，而不是动辄增设机构。因为“钱穆制度陷阱”已经告诉我们，有效的监督体制并不是机构越多、规格越高越好。越来越繁密的机构设置和制度积累，相沿日久，一天天地繁密化，只能是病上加病，失去效率。而想象中的诸如“破解环保执法体制诸多不顺难题”的美好愿景和初衷，也只能是一相情愿的水中月、镜中花，难以真正实现

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