zt:中国自然保护区：封闭还是开放？ 主题选项

[XP]

中国自然保护区：封闭还是开放？ http://www.sina.com.cn 2011年04月13日 00:57
　　章轲

　　封闭还是开放，这是一个问题。眼下，中国的自然保护区正面临着这样的抉择。

　　“保护区里有一些土地是集体的，由当地的农民在经营。而保护区对生态环境和野生动物生存非常重要。”国家林业局保护司巡视员陈建伟说，一方面是农民要从土地中获得收益，另一方面是国家政策法规又规定对保护区里的土地实行严格管理，尤其是核心区和缓冲区，不允许进行任何经营活动，不准动一草一木，这就是非常尖锐的矛盾。

　　另一个矛盾则是保护区的“大”与保护机构的“小”。目前，仅全国林业系统建立的自然保护区总数就已经达到了2012处，其中国家级保护区达到了247处，总面积1.23亿公顷，占中国国土面积的12.79%。

　　但国家林业局此前公布的资料显示，目前大多数自然保护区缺乏应有的投入，全国自然保护区每年得到各级政府的总投入不足2亿元，许多保护区一直在走“自养”的路子。发达国家用于自然保护区的投入每平方公里年均约为2058美元，发展中国家也达到157美元，而中国仅为52.7美元。

　　由于经费、技术装备和人员等方面的限制，许多自然保护区的管理不到位。而为了适应经济开发的需求，一些保护区正在被不断地蚕食。

　　去年中期，来自国家、地方林业局和10个国家级自然保护区的管理人员应邀参加了大自然保护协会（TNC）等组织的国内培训和赴美考察。事后，上述人员在考察报告中留下了这样一句话：

　　保护是第一原则，只有保护好资源，保持完整不破坏，子孙后代才有享受自然的机会。但保护绝不是“死看死守”，任何人都不能进入，完全封闭起来，公众就被剥夺了享受自然的机会。

　　“阿迪朗代克”模式

　　阿迪朗代克是美国本土最大的公园，虽然其名气远不如黄石国家公园。

　　值得一提的是，这里是美国罕见的和中国众多保护区有着共同特点的自然保护地——这里住着很多居民。在有着共同特点的保护地，美国人是怎样管理的？

　　据TNC专家张可佳介绍，国家公园与自然保护区都是世界自然保护联盟(IUCN)所划定的重要的有生物多样性保护价值的自然保护地，但两者的不同是面向公众开放的程度。在管理模式上采取了不同的策略和方法。

　　和中国的保护区管理系统差不多，管理阿迪朗代克公园的政府机构有多个，包括州政府的公园管理局、环境保护局和森林警察等等。他们与民间环保组织大自然保护协会的科学家和员工合作保护着这个公园。

　　辽阔的阿迪朗代克公园有一半土地属于私人领地，一半地权属于州政府。张可佳介绍，在私人领地中，有很大面积是TNC买下的，近7万公顷。此外，TNC还拥有更多山地、湖泊和森林的“地役权”。

　　张可佳还告诉记者，在阿迪朗代克公园，TNC并非只保护不开发。2007年，TNC筹集1亿美元买下了一家造纸公司的一块名为黑貂高地的16万亩森林。TNC并没把它封闭保护，而是全面开放，不仅为公众提供游憩机会，还在TNC科学家指导下砍伐，为当地木材厂提供木材，森林依然能实现自我更替，让地方经济和保护项目都可以延续。

　　阿迪朗代克公园管理局官员凯斯·莫凯沃介绍，每年至少有1000万游客来到阿迪朗代克。然而与九寨沟、黄山、大理等旅游地不同，来阿迪朗代克的游客多是登山爱好者、猎人、漂流者、滑雪者、自然保护人士和生态及动植物学家，也有大中学生结队来宿营，参加夏令营或冬令营。大众游客不多。这种对自然界生命有着特别关爱的游客群使生态旅游自然而然地开展起来。

　　来此宿营的人要在公园管理局特别作出标识的“可宿营点”扎帐篷，钓鱼爱好者只能在指定河段和湖泊钓鱼，狩猎更有指定的狩猎日、狩猎物种和数量的严格规定。

　　在阿迪朗代克，有不少提供旅游服务的公司，其成为TNC自然保护工作的重要合作伙伴。这里有一家店铺，男主人是木匠，热爱大自然，他的作品就地取材，以自然和原始为特色，手工制作，能卖很高的价钱。女主人是按摩师，经营旅馆和按摩室。这个凝聚厚重粗笨原始田园风格的家庭服务生意极好。

　　“同样是住在保护区，云南、四川、贵州、青海有些原住民的生活就没有这样惬意了。”不过，张可佳告诉记者，TNC正协助云南省主管部门在一些非自然保护区但有重要生态保护价值的区域，引入美国国家公园的管理办法，探索一种新的更有效的保护模式。

　　保护区难“自保”

　　来自国家林业局的资料显示，自然保护区有效地保护了全国90%的陆地生态系统类型，85%的野生动物种群和65%的高等植物群落。它们涵盖了中国最精华的20%的原始天然森林、47%的自然湿地和30%典型荒漠地区。自然保护区对于维护中国的生态和生物多样性，促进社会可持续发展发挥了重要作用。

　　但目前自然保护区遇到了资金、管理手段、政策冲突等诸多困难。

　　在3月28日TNC举办的“中国保护地战略计划国际研讨会”上，陈建伟说，福建、广东、湖南、浙江等省份的自然保护区中，集体性质的土地占非常大的比例，有些甚至100%都是集体土地。他告诉记者，“正在推行的集体林权改革就给保护区管理带来很大的压力，土地权的所有者有他的权益，如果因为他的土地在保护区里，你就不给他相应的权益。这个是说不通的。”

　　四川省林业厅野生动植物保护站站长杨旭煜也反映，2003年至今，四川省共建立了41个熊猫保护区，总面积234万公顷，熊猫保护区面积已经占到四川省国土面积的4%以上。但目前，除了保护区破碎化和原生植被营造困难等问题外，经济开发也给保护区带来很大的压力。

　　“栖息地破坏的问题还没有得到很好的改善，熊猫栖息地在四川分成21个单元，隔离的因素是公路、铁路、矿山开发，还有一些非农产品(18.20,-0.50,-2.67%)经营活动。”杨旭煜称，保护区外的一些自然资源的开发程度比较高，导致了区内开发的压力逐步加大，虽然国家也有政策保护，但是总体来讲这种补偿机制是不完善的，不能打消地方开发的冲动。这种开发非常难以遏制，协调难度越来越大。

　　“很多省区都想把原来划的保护区面积减少，把核心区、功能区重新划分。”环保部南京环境科学研究所研究员薛达元告诉记者，在西北某省的一个保护区，由于里面发现了煤矿，政府马上打报告到国家环保部，要求把核心区面积减小。

　　薛达元说，所以前不久国务院办公厅专门印发了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》，针对一些自然保护区频繁进行调整或被非法侵占、部分物种的栖息地受到威胁、生态环境遭到破坏、自然保护区发展面临的压力不断加大的现象，要求强化对自然保护区调整的管理。国务院要求，任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区，不得随意撤销已批准建立的自然保护区；自然保护区自批准建立或调整之日起，原则上五年内不得进行调整，并从严控制缩小保护区及其核心区、缓冲区的范围。

　　对于自然保护区如何履行自己的职能，中国人与生物圈国家委员会专家韩念勇分析说，保护区机构首先应该扮演的重要角色是“裁判”，其责任是确保区内一切经营活动所产生的影响被控制在环境可承受的和国家政策所允许的范围内。因而保护区机构的行政性质应当被强调，尤其是在向市场经济转型时期，需要加强对非法利用保护区资源牟利行为的打击力度。但目前，保护区机构作为事业单位或企业单位是难以胜任的。

　　韩念勇还指出，我国自然保护区是在高度行政指令下建立的，缺少当地社区群众的支持和参与，缺乏与当地经济发展的联系，这是保护区管理体制上的先天不足。

　　而这种状况必然导致保护区机构面对大量的社区问题没有得到授权而无力加以解决，社区群众的利益没有正常渠道得到反映，缺少有效的组织机构站在自然保护与当地经济发展的结合点上行使协调职能，缺乏有效的机制以发挥缓冲区和过渡区合理利用资源的功能，保护区、社区、当地政府、主管部门、经营部门之间的相互排斥与冲突多于合作与协调。

[XP]

保护区经费困境出路

作者 章轲 来源 第一财经日报 2011-04-13 08:03


据 专家们介绍，到目前为止，我国所实行的自然保护区政策基本上是抢救式的保护政策，属于强制管理。然而，由于国家经济能力所限，处在强制管理体制中的保护区机构却得不到所需要的足够投入，使这一模式陷入困境。建立的保护区数量越多，所陷入的困境越深。

在强制管理体制下，当地社区群众往往处于被动的或与保护区对立的地位，不利于协调与当地经济发展的矛盾，反而经常加剧这一矛盾。

对这些问题和矛盾，TNC全球副总裁、首席生态保护官比尔·金（Bill Ginn）告诉记者，解决问题的钥匙其实就在自己的手中。

比尔·金给记者举了一个案例：

2003年，美国国际纸业公司因为资金周转出现困难，欲出售新罕布什尔州171000英亩价值3200万美元的自有森林。这片森林占去该州4%的面积，且具有相当高的自然保护价值。但是没有一家保护机构能够有实力买断这片森林。

为了保住这片森林，TNC联合其他商业公司和保护组织各显神通——Lyme木材公司花1200万美元购买其中14.2万英亩森林，承诺进行可持续利用式的采伐和管护；TNC用500万美元购买了2.5万英亩，这是其中最重要的一片原始森林，实现TNC的科学管理下的保护；TPL(公共用地基金会)用1500万美元买下剩余的4000英亩森林，作为可供公众旅游休闲，但不允许砍伐的森林。

TNC通过这种灵活的融资手段最终实现与商业公司的合作共赢。

国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠、河北省野生动物保护协会副主任付芸生、河北雾灵山国家级自然保护区管理局局长马玉坡等人都曾参加了TNC组织的中国保护区领导能力培训班。在考察报告中，他们指出，保护是第一位的，但绝不是“死看死守”，任何人都不能进入，完全封闭起来，公众就被剥夺了享受自然的机会。

从现实情况来看，我国的自然保护区所包含的集体土地的面积太大，如果采用土地收购的方式收购所有的自然保护区的集体土地，政府的财力无法支持，甚至连收购国家级保护区内的集体土地也无法实现。上述人员认为，只能对于一些特别重要的保护区的少量土地实行土地收购政策。

这些人员建议，我国除了采取传统的土地收购政策等形式外，应借鉴美国的“保护地役权”这一土地政策管理工具，选择几个保护区开展试点工作，为推进保护区的有效管理、拓宽投融资渠道和完善法律法规积累经验。

保护地役权是指为实现诸如野生动植物栖息地、自然景观或农地保护等特定的保护目标，而在土地所有者和地役权获得者之间签订的具有法律约束力的协议。购买保护地役权，是购买土地的部分权利，主要是放弃未来开发的机会成本。

而对于保护区的资金问题，考察人员也倾向于国家全额投入。据介绍，在美国国家公园历史上，国家公园一直是政府埋单，公园员工的工资、公园的各项维护，包括科普中心、网站建设、青少年课程设置等若干项目都是政府出资，没有中国国内很多景区“以山养人，以景养人”的问题，门票的收入必须全部用于公园的可持续发展。

中国人民大学环境学院院长马中教授也认为，“国家级保护区的经费应当由国家财政全额支付，最容易的生态补偿是对自然保护区的补偿。”

他解释说，2006年以来，中央财政收入年增量为5000亿至12000亿元。而目前国家级保护区303个，占地面积94万平方公里，国土面积的10%。每个保护区中央财政每年拨款330万元（相当于大多数保护区目前财政拨款的10倍），每年只需10亿元，就可以保护10%生态最重要的国土面积。

上述专家学者表示，在自然保护区走向开放的过程中，争取社会力量参与保护是一个关键环节。中国保护区领导能力培训考察报告分析说，当前由于国家缺乏相关的制度和法律法规，非营利组织的作用没有得到很好的发挥，社会上虽然有很多团体和个人对自然保护区的资源保护非常热心，却不得其门而入，这一部分资源得不到很好的利用。

考察报告指出，如果能尽快完善有关非营利组织成立、管理、监督和接受募捐等法律法规建设，建立起各种致力于自然保护区资源保护的非营利组织，吸引社会募捐和志愿者，将社会力量有效地组织起来，既可降低保护区的人力资源成本，获得更多的资金支持，又可充分发挥各方面资源优势，协助保护区主管机构更好地进行管理，这将是一举多得的好事。

[XP]

最近是不是会出什么新政策啊？

[山鹰]

在没有法制的约束和严格的监督之前，在当前的中国，任何“参与”都将是保护区不可避免的悲剧。
真要是出了政策，就惨了。现在各地都在因为建设用地不足，企图在林地等保护区做所谓的补偿调剂，保护区的土地现在是肥肉啊！